“L’uomo è un animale politico” – lo diceva Aristotele in una sintesi meravigliosa del suo concetto di società civile, cittadinanza ed etica (definita etica nicomachea dal nome del figlio Nicomaco che raccolse in scritti i discorsi del padre).
L’uomo per sua natura è egoista e tende a raggiungere la propria felicità ma ciò non è di per sé sbagliato se questa felicità viene inserita nel quadro più ampio del “bene comune” della società nella quale l’uomo vive. Mentre per Platone la felicità è un’idea irraggiungibile per Aristotele la felicità è l’azione che si intraprende per il conseguimento di essa. Quindi una virtù d’intermediazione tra l’uomo e l’ambiente, l’uomo ed i suoi simili, l’uomo nella sua vita pubblica. Questo concetto, nella sua logica stringente, ha affascinato secoli di generazioni successive. Si può addirittura affermare senza grande tema di smentita che fu Aristotele l’ispiratore della famosa asserzione “il fine giustifica i mezzi”, che con altre finalità pronunciò il Machiavelli nel “Principe” del 1513
Ma sia la Magna Grecia che il Sacro Romano impero parlavano di popolo ed impero, di democrazia o di dittatura, di gestione e di partecipazione, senza prevedere in alcun modo il concetto di “rappresentanza” o “delega”– idee per loro dai contorni ancora molto sfumati. Gestione, democrazia e partecipazione erano dirette, in linea di massima. Il Senato Romano era composto di elites che parlavano quasi in prima persona, dato l’esiguo numero dei membri della classe sociale di cui si facevano interpreti. Sebbene fossero un “collettivo”, essi erano un collettivo ‘di classe’ diciamo. Eppure in questo il germe della democrazia come oggi l’intendiamo. Ossia una fiera opposizione agli abusi autoritativi. In senso letterale si potrebbe dire con termine moderno essi si rendevano “autoreferenti”, rispetto alla totalità del popolo. Per le civiltà elleniche valse in sostanza questo salto di classe nei rapporti di “politeia”. La democrazia partecipativa, “costitutiva” e “costituzionale” la troviamo, sì, in fieri in Atene, ma è una partecipazione assembleare, dall’aspetto ancora tribale e non molto includente, anzi si può dire escludente dei paria e di tutte le classi inferiori. Volendo sorvolare su Solone, Pisistrato e addirittura la Sparta di Licurgo (sulla quale ci sarebbe molto da rilevare, appuntare ed analizzare) basti, qui appena menzionare le riforme dell’ateniese Clistene. Nella sua riforma sociale diede maggior importanza all’Ecclesia (l’assembla popolare) i cui componenti erano scelti in proporzione su base geografica, secondo le tribù territoriali, in modo da rappresentare tutto il territorio, suddividendolo per classi geografiche. In essa ebbero maggior peso gli appartenenti ai ceti medi in numero maggiore. Nel corso di pochi secoli tutte le civiltà elleniche passarono dalla monarchia alla timocrazia con a capo un tiranno, il quale non sempre era un potente “negativo”. Anzi a volte aumentava il proprio regno in floridezza e benessere. Era nel suo interesse. Fino ai tempi bui del Medioevo – si assimilava all’idea di rappresentanza il concetto di associazioni di classi e categorie sociali. Con l’uscita dal Medioevo e lo scivolamento verso i Comuni – sempre molto sentiti in Italia, persino oggi in forma decisamente nostalgica – la democrazia si fa espressione di classe, ma nel senso di “mestieri”. Altri esempi ne troviamo nella Magna Charta di Giovanni Senzaterra con la quale il sovrano concede diritti economici ad alcune classi sociali. E’ la classe l’elemento distintivo che sin dai primordi caratterizza la partecipazione democratica alle “adunate” di popolo. Quindi, infine, fu proprio la concentrazione dei poteri nelle mani di un solo attore sociale (il re, l’imperatore), intorno al ‘600/700, (il ritorno dunque dell’antico imperialismo romano rivisto alla luce delle nuove scoperte scientifiche ma con una fede maggiore nell’uomo e nei suoi destini) che finì con il generare una serie di ramificazioni di classi intermedie, più evolute certo rispetto alle origini greco-romane ma molto più smalizziate ed impomatate e che finirono con l’assumere quell’aspetto utilitaristico, pragmatico, cinico e di “intermediazione” – se non addirittura di “filtro” tra il sovrano ed il popolo – di cui ampia e lucida analisi ne fece N. Machiavelli ben due secoli prima nell’osservare la borghesia dei comuni. L’assolutismo impose all’attenzione del mondo intero l’idea della necessità di gestire i pubblici affari attraverso gradini intermedi, gerarchici e gerarchizzanti, interponendosi tra la divinità ed i suoi sudditi. L’intermediazione, come su detto, viene tradotta con filtro. Nel ‘700 dunque – nel periodo di maggior fulgore della monarchia assoluta e della sovranità d’imperio nonché imperiale – lo “Stato” diviene sinonimo di Amministrazione della res pubblica d’origine romana. Lo sviluppo della borghesia durante il regno di Luigi XIV è assicurato dall’assolutismo monarchico ed è fondato sulla distinzione tra l’uomo privato e quello pubblico. Il suddito potrà fare i suoi affari ed esprimere una certa libertà di pensiero ma questa non dovrà mai entrare in conflitto con l’autorità del sovrano. Alla figura del popolo si sostituisce quella del sovrano – incarnazione della comunità. Al popolo dunque viene definitivamente tolto potere di decisione e lasciata la sola libertà individuale e personale – ma fino al limite in cui il sovrano non decidesse diversamente – ormai siamo ben lontani dalla politeia greca. Quindi, attuando una rapidissima sintesi, i passaggi storici fondamentali dell’organizzazione sociale-pubblica (nel senso filo-sociologico come gestione “democratica” di una data comunità), hanno attraversato il Sacro Romano Impero, sono passati per l’Imperialismo, sono approdati allo Stato Sovrano Repubblicano per scivolare infine alla Sovranità Sovranazionale (Comunità Europea e Comunità Internazionali). Un’origine assolutamente antropologica, un approdo un po’ “sui generis” per quella reciproca limitazione dei poteri che distingue le moderne “democrazie”. E proprio un altro passaggio storico imperiale come quello del potere napoleonico ha novellato, in Italia, i trattati di giurisprudenza ed i vari codici di diritto. E sempre per opera ed effetto di un potere unico e sovrano: Cavour e la dinastia Savoia, siamo giunti in Italia al riconoscimento dei diritti costituzionali, ottriati, perché concessi, e costitutivi – fondanti ed inalienabili – di un popolo che esige di essere amministrato con equità e giustizia, senza adunanza di popolo ma delegando le proprie intenzioni. La filosofia di fondo delle costituzioni è la cessione o meglio la delega di porzione del proprio potere da parte del popolo a chi può meglio amministrare il tutto, salvaguardando l’interesse dei singoli. La costituzione è il contratto sociale di Rosseau e la P.A. il suo braccio operativo. Ma l’amministrazione pubblica discende dal potere assoluto, come abbiamo visto, come la costituzione discende dal potere “sovrano”, in questo forse il “peccato originale” e/o originario del concetto di democrazia in generale, dopo Atene, s’intende.
La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’uomo del dicembre 1948, mise un punto fondamentale su ciò che vuol significare democrazia, regole e diritti : l’uomo al centro, dopo la devastante esperienza nazifascista. E quindi da quel momento in poi, ciò che avevano già tentato l’illuminismo prima e la Rivoluzione Francese poco dopo, l’uomo è al centro delle politiche. Sempre con termine moderno si direbbe: è nell’agenda dei governi. Ma a questo punto la domanda sorge spontanea, direbbe il giornalista Lubrano, alla luce del fatto che il concetto di democrazia partecipativa si sviluppa proprio con i governi “assoluti” o “dittature” “è il popolo che genera la dittatura o è la dittatura a generare la democrazia partecipativa popolare”? E’ un punto di riflessione. Sono evidenti, invece, e molto meno filosofici, i difetti e le difficoltà delle moderne democrazie che portano con sé la necessità delle “gerarchie” per le “amministrazioni” – data anche la forte espansione demografica- e che ha creato le pubbliche amministrazioni attuali, le quali nel corso dei secoli hanno vissuto alterne fortune. Fino alle Leggi Bassanini. Infatti fino al 1990 non si è fatto altro che parlare di democratizzazione della p.a., di necessità di riformare la struttura resa ancora più apparato dall’esperienza del fascismo, sopraggiunto in seguito alle monarchie, assolute o meno.
Con l’avvento della Repubblica Italiana, a carattere parlamentare e costituzionale, e dalle Leggi Bassanini in poi, l’esigenza si è focalizzata sulla modernizzazione della pubblica amministrazione alla luce dei rinnovati rapporti sociali instauratisi con la globalizzazione e la modifica degli assetti strutturali della società in continuo evolversi, e per questo definita da Bauman “liquida”. La ri-riforma della P.A. è diventata così una rinnovazione, uno svecchiamento di una macchina ormai obsoleta nella sua filosofia di fondo in rapporto all’evoluzione dei tempi. Assetti e meccanismi giocoforza sono stati modificati, sveltiti, riattualizzati.
Apriamo una parentesi spinosa e confessiamoci che era anche una necessità storica dopo le esperienze nefaste dello spoil system, e le innumeri infornate di mercenari per mantenere in piedi la classe politica. Oggi – nel post Bassanini – la P.A. ha evidenziato la necessità di proseguire lo status quo verso l’innovazione. Innovazione è una nuova filosofia orientata al merito ed al progresso umano che ha come obiettivo la qualità della vita all’interno del cambio strutturale epocale e che è portatrice di valori e risultati positivi – non perchè posti ma perchè propositivi di miglioramento e benessere sociale, identificativi di tutti gli strati sociali, includenti e mai escludenti, perfezionanti e mai regredenti. In poche parole un auspicato ritorno a Socrate come contenuto da inserire all’interno della modernità. Almeno questo l’auspicio.
Emerge, così, una nuova cultura organizzativa orientata soprattutto a disancorare la pubblica amministrazione dalla caratterizzante visione legalistica formale – pratiche d’ufficio e incartamenti stanziali – in vista dell’adozione di una logica gestionale improntata al raggiungimento del risultato snello e veloce. Segnale evidente e positivo di questa tensione al rinnovamento è stata l’approvazione del D.lgs. 29/1993, nel quale sono stati fissati gli elementi portanti del processo riformatore: separazione fra politica e amministrazione, principio di responsabilità, cultura del risultato, gestione per obiettivi, efficacia, efficienza, controlli, valutazioni, nonché obbligo per l’Amministrazione di dotarsi di un URP (Ufficio per le relazioni con il pubblico)….
Questione Amministrazione Pubblica
E veniamo così al nodo “trasparenza” e “comunicazione” sullo sfondo della “questione Amministrazione Pubblica”. Perché esiste una questione Amministrazione Pubblica. Essa è un derivato dello scontro generazionale tra antiche teorie dello Stato e le moderne sociologie che si sviluppano attorno ai progressi tecnologici. Ciò ha imposto un ripensamento dell’organizzazione dell’amministrazione pubblica in chiave logico-cognitiva, chiave che ha subito diverse trasformazioni nel corso del secolo scorso fino ad approdare alle ultime teorie innovative di Bauman e Searle. Poichè la teoria dell’organizzazione nasce principalmente come teoria dell’analisi dei processi cognitivi e del loro governo artificiale – come azione finalizzata al coordinamento e controllo della divisione del lavoro su scala medio/vasta – non prende forma fino a che le conoscenze produttive rimangono incorporate nel lavoro artigianale (mestiere, skill) e negli oggetti materiali (prodotti e/o macchine). Dall’industrializzazione in poi, XVIIII sec., l’organizzazione s’incardina nello sviluppo del sistema industriale concentrando l’attenzione sul coordinamento come processo spontaneo, che emerge nei fatti, senza divenire una funzione manageriale e senza richiedere una teoria esplicita.
Lo studio dei processi organizzativi, quindi, comincia a delinearsi e specializzarsi con Taylor. I singoli elementi del lavoro in generale, vengono scomposti ed analizzati, fino ad arrivare, oggi, alle cause e concause della produttività – anche intellettuale. Questo tipo di analisi entra a pieno diritto nei processi sociali e relazionali e quindi, di conseguenza – come sbocco finale conseguenziale – nella pubblica amministrazione, nello Stato e nella politica, informando di sé ogni settore della vita civile. Non a caso Freud e Jung, nello stesso secolo di Taylor, parlavano di “organizzazione della mente” e della necessità che in presenza di “crisi” qualcuno ne facesse emergere gli elementi di contrasto per consentirne poi il “coordinamento” e la risoluzione. Tutto ciò per affermare, ancora una volta, che la società è un humus che trova espressione in ogni forma e/o manifestazione di conoscenza e che necessita, quindi, di una convergenza di tutti gli elementi attivi alla narrazione sociale.
Dai vertici alla piramide rovesciata
Con Fayol, nel 1916, prende avvio il filone dell’organizzazione dell’amministrazione, delle unità di vertice e delle unità di subordinazione, adattabile a qualunque tipo di organizzazione pubblica o privata. Fayol è il sostenitore dell’assoluta importanza della “funzione direzionale” per prevedere, organizzare, comandare, coordinare e controllare. In poche parole l’assunzione di responsabilità del processo decisionale nell’organizzazione della “macchina amministrativa”. Ma è con l’analisi più specifica e settoriale che Weber fa della burocrazia che comincia a delinearsi lo studio della pubblica amministrazione come organizzazione sistemica che ha per scopo il mantenimento del suo proprio ordine e con una propria funzione sociale nel difendersi dall’ambiente esterno. Si passa, così, dalla specificità dell’analisi economico-funzionale del XVIIII secolo, all’indirizzo dell’analisi socio-relazionale del XX secolo. Il focus non è più la materialità della produttività in funzione dell’assetto sociale e dell’organizzazione materiale del lavoro, bensì l’immaterialità dei rapporti umani e culturali in funzione del benessere sociale, questo a sua volta funzione di una migliorata qualità del rendimento, della produttività e dello sviluppo sociale. Si passa, quindi, dalla sostantivizzazione “socios” alla aggettivizzazione “quod”, quale società per quale sviluppo. Questa dinamica di approccio ha poi politicizzato ulteriormente il dibattito intorno allo sviluppo sociale pur in assenza di alcuni passaggi e/o elementi di concretezza che restano ancora da compiersi, tra l’altro. Ossia pur in assenza di ulteriori analisi socio-economiche intorno agli sviluppi tecnologici più innovativi.
Oggi la Pubblica amministrazione, almeno in teoria, assume sempre più i connotati di un Ente di coordinamento dei vari aspetti della vita sociale non è più visto come un vertice del triangolo di Taylor o un’apice gerarchico della teoria di Weber, non ha più come scopo e funzione il mantenimento del proprio status a difesa dall’ambiente esterno; oggi corrisponde più ad una funzione di mediazione tra le parti sociali, è un nodo della rete che si è venuta strutturando con le nuove tecnologie che hanno cambiato il nostro modo di pensare le relazioni umane, personali e di classe. L’Amministrazione pubblica non più a difesa dall’ambiente esterno ma inclusiva, se non addirittura espressione dell’ambiente esterno. Questo almeno in teoria! Fino ad arrivare al governo elettronico ed alla cultura convergente.
Alla Cultura convergente si perviene per gradi partendo sempre dalle analisi delle unità di lavoro di Taylor, passando per i frames di Goffman.
Nel 1974 il sociologo canadese Erving Goffman, studioso dell’organizzazione della società, e quindi tendente all’antropologia nella sostanza, il chè non guasta anche se non è propriamente il nostro filone di analisi, scrisse Frame Analysis. Erving Goffman, partendo dal saggio di William James del 1869 La percezione della realtà, sostiene che, per poter capire cosa sia reale, è necessario isolare un numero finito e ricorrente di contesti di comprensione, che lui chiama frames, che hanno il compito d’incorniciare le varie situazioni dando loro un senso, che è ciò che in definitiva interessa qui. “…sia che venga chiesto esplicitamente, come in momenti di confusione e dubbio, sia tacitamente, durante occasioni di consuetudinaria certezza, la risposta [alla domanda posta da James] è desunta dal modo in cui gli individui procedono con le azioni in quel momento…Il mio fine è provare a isolare alcune delle strutture basilari della comprensione disponibili nella nostra società per dare un senso agli eventi, e analizzare le particolari vulnerabilità a cui questi frames di riferimento sono soggetti.”
Il tentativo di Goffman è quello di non pensare il reale come qualità intrinseca dei nostri oggetti di attenzione, ma di isolare un numero finito e ricorrente di contesti di comprensione, i frames in questione, che incorniciano le varie situazioni sociali dando loro senso.
I contesti di comprensione sono alla base delle moderne teorie innovative dell’Amministrazione pubblica nel quadro degli sviluppi tecnologici sopravvenuti. I frames di Goffman potrebbero essere tranquillamente associati ai codici binari degli input tecnologici delle amministrazioni informatizzate o alle attribuzioni di senso dei riferimenti tematici delle informazioni al pubblico da parte delle amministrazioni fonte. Il framework ci permette di inquadrare la realtà e ci offre la key – la chiave di lettura – per la comprensione dei dati e l’inquadramento delle azioni.
Presi nella rete.
Nel 1930 con Elton Mayo e altri ricercatori, entra in campo la psicologia sociale e prende il via la Scuola delle Relazioni Umane che riconosce l’importanza del fattore umano e del ruolo del gruppo di lavoro come realtà organizzativa in grado di influenzare i comportamenti lavorativi dei singoli.
A questi fattori se ne aggiungono altri, come l’importanza di una leadership condivisa nella gestione di un team lavorativo, e, come sostenuto dalla Teoria del Campo del tedesco Kurt Lewin, l’influenza comunque dell’ambiente esterno sull’organizzazione. Poiché Lewin concepisce l’organizzazione come un sistema composto da numerose particelle, ognuna delle quali è in grado di modificare il tutto, la comunicazione diventa il mezzo cruciale per far sì che le varie parti possano entrare in contatto, scambiarsi le informazioni necessarie e permettere all’intero sistema di funzionare, sempre in funzione di una leadership condivisa.
In questa concezione dell’organizzazione, anche la comunicazione non è più piramidale : un flusso di informazioni e di ordini che dall’alto della gerarchia scende verso il basso senza feedback, come accade nell’organizzazione tayloristica, né segue solo una direzione verticale (top-down e bottom-up) e orizzontale, come teorizzano i fautori delle Human Relations, ma prevede anche l’esistenza di flussi comunicativi trasversali proprio perché le parti componenti il sistema possano comunicare tra loro e con l’ambiente esterno. Le teorie si fanno più complesse quando, negli anni ’80 in Giappone, per fronteggiare la situazione critica che si era creata con la saturazione dei mercati economici, si definisce il concetto di Qualità Totale. E’ questo un modello che si basa su una strategia di gestione aziendale incentrata sulla qualità, che si può ottenere solo tramite una partecipazione consapevole di tutto il personale e che deve mirare alla piena soddisfazione non solo del cliente esterno, come parte dell’ambiente in cui l’organizzazione opera, ma anche di quello interno, ovvero il dipendente dell’impresa.
Qualità Totale e Qualità della vita fanno ormai da sfondo alle nuove teorie sociologiche sull’organizzazione sociale in tutte le sue settoriali manifestazioni. E sono i presupposti sottaciuti delle filosofie della Trasparenza e Legalità, Correttezza, Giustizia e Pario Opportunità
